Escrito por: Licda. Fhlor Ogando Pujols. Abogada en materia de Derecho Corporativo y Ley de Cine.
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 Es indiscutible la relevancia social que ha generado el fenómeno cinematográfico a lo largo del tiempo. Su influencia se ha destacado en escenarios políticos, económicos y jurídicos,  puesto que el cine es la interrelación de la expresión artística con una actividad económica. Desde entonces, “en la medida en que la cinematografía presente esta naturaleza dual, resulta inevitable que el Derecho haya de hacerse eco de la misma y regularla en consecuencia”.[1]

La redacción del artículo 57 del Código Tributario, en cuanto al plazo, puede interpretarse la existencia de un plazo que no es franco. El citado artículo expresa que el Recurso de Reconsideración debe interponerse "dentro del plazo de 20 días". En un precedente de fecha 7 de Agosto de 2013, de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, se ventiló este asunto, y la SCJ dispuso que la regla siempre es que los plazos procesales son francos. 

​En la práctica diaria es muy común ver discusiones de este tipo.
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Considerando, que en la sentencia recurrida el Tribunal a-quo revocó el dispositivo uno (1) de la Resolución de Reconsideración No. 344-10, que declaraba inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración contra la Resolución de Determinación GFE-R No. 014-2010 MNS 10030009747, de fecha 31 de marzo de 2010, notificada en fecha 6 de abril de 2010, pues la Dirección General de Impuestos Internos erradamente declaraba que el mismo no se había interpuesto dentro del plazo de 20 días estipulado en el artículo 57 del Código Tributario; que lo anterior sucedió en virtud de que el plazo indicado en el referido artículo 57, no expresa si el mismo es franco o no; que la Suprema Corte de Justicia, actuando como Corte de Casación, ha establecido que: “Todo plazo procesal que tiene como punto de partida una notificación a persona o a domicilio, es un plazo franco, por lo que en el cómputo del mismo no se contará el día de la notificación ni el día de su vencimiento”; que el artículo 1033 del Código de Procedimiento Civil, que tiene el carácter de derecho supletorio en materia tributaria, como adecuadamente motivó la Corte a-qua, de acuerdo a lo dispuesto expresamente por los artículos 3, párrafo III y 164 del Código Tributario, se hace constar lo siguiente, que: “El día de la notificación y el del vencimiento no se contarán en el término general fijado por los emplazamientos, las citaciones, intimaciones y otros actos hechos a persona o domicilio”

La sentencia de la SCJ No. 540 (1) de fecha 28 de Octubre 2015 emitió este criterio sobre el concepto de acto administrativo, el cual es de suma importancia para los abogados administrativistas:

​Considerando, que el tribunal a-quo yerra al establecer en su decisión que la comunicación expedida por la DGII mediante la cual se le daba respuesta a la solicitud del hoy recurrente tenía solo un carácter informativo y por tanto no constituía un acto administrativo susceptible de ser recurrido, toda vez que, de los términos de dicha comunicación se desprenden las características de un acto administrativo, puesto que la misma dio respuesta a una solicitud del administrado con un efecto desestimatorio de sus pretensiones al negarle su solicitud, actuación que genera un efecto directo, inmediato, e individualizable entre la administración y el administrado, características que tipifican el acto administrativo y que por ende le abre al administrado el derecho de reclamar a fin de que los organismos correspondientes puedan controlar la legalidad de la actuación administrativa, definiéndose en el artículo 8 de la Ley 107-13 que rige la materia el acto administrativo como, “toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de una función administrativa por una Administración Pública, o cualquier otro órgano u ente público, que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros.”
 
 
 
 

(1) Rec.: Guavaberry Golf Club, S. A. Fecha: 28 de octubre de 2015 Número Interno: 2014-4518. Sentencia íntegra: http://www.poderjudicial.gob.do/Reportepdf/reporte2014-4518.pdf

 1. El concepto de Derecho Administrativo

Antes de adentrarnos en los hechos históricos que han dado lugar al desarrollo de esta parte especial del Derecho, es necesario que expongamos brevemente el concepto que tienen doctrinarios en esta materia sobre el Derecho Administrativo:

·         “…El Derecho Administrativo es el conjunto de reglas relativas a la organización y al funcionamiento de los servicios públicos y a las relaciones de éstos con los particulares.”[1]

·         El Derecho Administrativo es la rama del derecho público interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administración pública como órgano del poder ejecutivo federal, la organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales.[2]

·         El derecho administrativo regula a la función administrativa. Analizando este concepto decimos que el Derecho Administrativo es la rama del derecho público interno que determina la organización y funcionamiento de la administración pública, tanto centralizada como paraestatal.[3]

·         Rama del Derecho Público que regula la Actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa.[4]

 Estas definiciones son similares, y todas en síntesis explican que el derecho administrativo se refiere a normas de orden público que rigen a la administración pública y su relación con los ciudadanos. Existe especial hincapié en todas estas conceptualizaciones en la palabra “administración” o  “función administrativa”, y es que este derecho está limitado a reglar las actuaciones del Estado sólo en su esfera administrativa, la cual en principio está a cargo del Poder Ejecutivo. [5]

2. Antecedentes  

Los primeros antecedentes de Derecho Administrativo se identifican desde los orígenes de las primeras civilizaciones. Como dice el autor Georges Veddel, “todo país civilizado poseería un derecho administrativo, puesto que necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la acción de la administración,”[6]

Es entonces desde el Imperio Romano, los Estados monárquicos absolutistas de la Edad Media y el período de colonización de América, cuando tienen inicio las primeras instituciones y normas del poder político público, y que la doctrina cita ha sido el primer punto de partida de la creación de leyes que los gobiernos debían cumplir con cierta rigurosidad y que normaban las relaciones entre administración y personas comunes, por lo que desde ese entonces ya estaba presente la noción del Derecho Administrativo, aunque las limitaciones eran amplias e imperaba el “Estado de Policía” ya que el poder de los monarcas era ilimitado.

Como explica Gordillo[7]: “El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha sido suficiente ab origene para la creación de una disciplina. Esta época es la de las monarquías absolutas, dando origen a principios jurídicos idénticos en distintos países y momentos históricos: quod regis placuit legis est, the King can do no wrong, le Roi ne peut mal faire. En esos momentos el derecho administrativo se agota en un único precepto: Un derecho ilimitado para administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él.”

El carácter no obligatorio de las leyes de gobierno y la no positivización estricta de principios de gobierno en normas separadas y diferentes de las leyes que regían a los particulares, es lo que los autores explican traza una línea clara que demarca esa etapa histórica del nacimiento Derecho Administrativo, y por lo tanto la doctrina nombra este período histórico como un antecedente y no una parte propia del este Derecho. Como lo explica Libardo Rodríguez, el Derecho Administrativo no existía en ese contexto “(…)Es decir, que sólo puede afirmarse que efectivamente existe Derecho Administrativo en un  Estado, cuando ese conjunto de normas reguladoras de la organización y la actividad administrativa son obligatorias para las autoridades y  conforman un cuerpo coherente y sistemático, que permita afirmar la existencia de una rama especializada del derecho, diferente de las ramas del derecho tradicionales, como el derecho civil, el derecho penal, el comercial, el laboral, etcétera”.[8]

3. Nacimiento y evolución del Derecho Administrativo

Fue la Revolución Francesa de 1789 y el concepto jurídico de “Estado de Derecho” que ésta impuso en el ordenamiento jurídico francés, con influencia en todo el mundo, lo que dio inicio a la primera etapa del Derecho Administrativo.

El “Estado de Derecho” proclamado por la Revolución Francesa significaba que las reglas de gobierno y el respeto a los derechos de las personas, eran de obligatorio cumplimiento tanto para gobernados como gobernantes. En adición a esto primero, el otro punto crucial que los autores indican como elemento sustantivo para considerar la existencia de un Derecho Administrativo a partir de la Revolución, fue la separación de los regímenes jurídicos y normas que habían de aplicarse a las autoridades, de las que eran aplicables a los ciudadanos.

La formación de este régimen jurídico especial para reglar las relaciones entre administración y los ciudadanos, fue fruto de un hecho histórico muy singular que consistió en lo siguiente: en el contexto en que los revolucionarios franceses llegaron al poder sucedió que los mismos tuvieron miedo de que los jueces y el sistema judicial del antiguo régimen, interfirieran negativamente las decisiones políticas que tomaran los revolucionarios en el nuevo gobierno. El miedo de los revolucionarios estaba fundado en la realidad de que antes de la revolución, los administradores de justicia del antiguo régimen habían obstaculizado algunas decisiones políticas del rey. Esto conllevó a que los nuevos gobernantes revolucionarios tomaran la decisión de prohibir a los jueces conocer sobre asuntos relacionados con la administración pública y por lo tanto los principios de la Revolución Francesa que proclamaban el Estado de Derecho y la subordinación de los gobernantes a la ley, fueron prácticamente desconocidos.

 La prohibición a los jueces de fallar sobre temas vinculados a la actuación de la administración, fue consagrada expresamente en la ley 16-24 de Agosto de 1790. Esta ley decía que los jueces, bajo pena de “prevaricato”, no podían inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los funcionarios de la administración por razón de sus funciones.Posteriormente, para el año 1791, este principio fue elevado a rango constitucional. En el artículo tres de la Constitución Francesa de ese año, se estableció la prohibición a los jueces de conocer de casos relacionados a la administración pública.

 En vista de esta contradicción evidente de los principios y el espíritu del “Estado de Derecho”, el gobierno revolucionario ideó un mecanismo de administración-juez con el fin de subsanar estas medidas, y este consistía en que las eventuales reclamaciones contra la administración debían ser conocidas y falladas por el jefe ejecutivo, mecanismo pues  que debilitaba considerablemente la subordinación de los gobernantes a la ley.

 Los nuevos gobernantes revolucionarios complementaron esta idea creando un órgano especial llamado Consejo de Estado,  parecido al Consejo del Rey que existió en el periodo monárquico. La función de este Consejo era asesorar al poder ejecutivo en varios temas (redacción de leyes y reglamentos) y resolver las controversias entre la Administración y los particulares. La forma en que el Consejo daba solución a las controversias era estudiando las reclamaciones interpuestas por los particulares contra la Administración y proponiendo luego una decisión al respecto al Poder Ejecutivo. Esta debilidad evidente con la que nació el “Estado de Derecho” se convertiría en un sistema eficiente y real de Derecho Público Administrativo. Esto se debió a que, en primer lugar, en el año 1806 se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa que conocería sólo sobre los casos de controversias entre Administración y particulares, y esto permitiría que los que trabajaban en dicha comisión se especializaran en el conocimiento de esta materia.

 También ocurrió que el Poder Ejecutivo tenía tantas funciones y responsabilidades, que fue delegando al Consejo prácticamente todas las potestades que le correspondían con relación al Consejo en lo contencioso, limitándose a firmar las soluciones que se le proponía, de manera que existía cierto criterio de imparcialidad que benefició la credibilidad del Consejo. De forma concomitante a estos sucesos, y observando el pueblo francés la labor seria que ejecutaba el Consejo de Estado, se creó conciencia de esta importante función y se fue consolidando prestigio alrededor del Consejo toda vez que su actuación estaba acorde a los principios de racionalidad y justicia para con los administrados aunque ello implicara la adopción de medidas que fueran en un relativo perjuicio de la administración.

 Este desarrollo del Consejo de Estado, produjo que mediante ley del 24 de Mayo de 1872, ser reconociera el mismo con carácter jurisdiccional, al otorgarle competencias como juez de la administración, y no ya como asesor que proponía soluciones. Ya entonces las decisiones no las firmaba el ejecutivo sino que el Consejo fallaba como tribunal independiente para algunos casos. Nacía desde ese entonces la dualidad de jurisdicciones, una jurisdicción conocía de los casos entre particulares mientras otra conocía de casos entre administración y particulares.

Se creó también un Tribunal de Conflictos, que tenía a su cargo resolver controversias en lo relativo a la competencia entre tribunales comunes y tribunales administrativos.

4. Sentencia Blanco

En estas circunstancias, para el año 1873, el Tribunal de Conflictos francés produjo uno de los fallos considerados como piedra angular del concepto jurídico moderno de Derecho Administrativo, el famoso Fallo Blanco.  Este fallo consagró el principio consistente en que la actividad de la administración debe regirse por normas y principios especiales diferentes a los que se aplican a los particulares. Esta es la base del actual Derecho Administrativo y si bien es cierto ya existía la dualidad de jurisdicciones antes del Fallo Blanco, no existía diferencia en cuanto a las leyes y principios de fondo que habían de aplicarse entre particulares y entre particulares con la administración.

La sentencia expone:

“Considerando que la acción intentada por el señor Blanco, contra el prefecto del departamento de Gironde, representante del Estado, tiene por objeto hacer declarar civilmente responsable por la aplicación de los artículos 1382,1383 y 1384 del Código Civil, por los daños causados por las heridas provocadas a su hija por los hechos causados por los obreros empleados por la administración de tabacos.

Considerando que la responsabilidad de la que incumbe al Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de personas que se emplean en el servicio público no puede regirse por los principios determinados en el código civil, para las relaciones entre particular a particular.

Que esta responsabilidad no es ni general, ni absoluta; que esta responsabilidad tiene sus reglas especiales, que varían según las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados.”[9]

Esta etapa de “formación del Derecho Administrativo” termina con el “Fallo de Cadot” de 1889, donde el mismo Consejo de Estado consolidó su carácter de juez al expresar que no obstante que la ley le reconocía ese carácter sólo para resolver directamente algunos asuntos específicos, él era juez común en materia de controversias de la administración, es decir, que su competencia era general.[10]

 El Consejo de Estado fue entonces creando precedentes jurisprudenciales y surgiendo así los principios modernos del Derecho Administrativo que influenciaron a gran número de países. Algunos de éstos son: principio de legalidad, de presunción de legalidad, la diferenciación de contratos administrativos y contratos entre particulares, el de culpa o falla del servicio para sustentar responsabilidad de la administración, principios de la función pública, la diferenciación entre bienes del Estado y bienes de particulares.

 La influencia del Consejo de Estado francés se hizo sentir en gran parte del mundo. Los países que no tienen una jurisdicción administrativa separada de la jurisdicción común, han creado salas especializadas para el conocimiento de las controversias entre la administración y el Estado, es decir, han reconocido la existencia de un derecho especializado y distinto de otras ramas.

Entre los países que tienen una jurisdicción administrativa especializada, están: República Dominicana, Suecia, Finlandia, Austria, Portugal, Luxemburgo, Alemania, Túnez, Italia, Bélgica, Los Países Bajos, Grecia, Colombia, Líbano, Egipto, Turquía y Tailandia.

 Entre los países que no tienen una jurisdicción administrativa especializada pero sí han creado salas especializadas en asuntos de derecho administrativo, están: China, Estados Unidos, Inglaterra, Hungría, España, Suiza, Venezuela, México, Indonesia y Polonia.

 Conclusión

El Derecho Administrativo dio sus primeros pasos desde que el hombre se organizó en sociedad y como ciencia se ha reconocido y desarrollado profundamente desde el acontecimiento político social de la Revolución Francesa. Fruto de la positivización de normas y limitaciones de los poderes del Rey para pasar a un “Estado de Derecho”, este Derecho vino al mundo a proteger a los ciudadanos ante el enorme poder del Estado, mediante normas del nuevo gobierno revolucionario y principios que fueron creados de la Jurisprudencia del Consejo de Estado francés.

Fuentes

[1] Gordillo, Agustín A., “Tratado de Derecho Administrativo”. Pág.227-229.5ª ed. Astrea; Buenos Aires, F.D.A., 2013

[2] Langrod, Georges “Tratado de la Ciencia Administrativa”. Escuela nacional de Administración pública, 1973, Madrid España, pág. 135. 4ª edición.

[3] Garrido Falla, Fernando “Sobre el Derecho Administrativo y sus Ideas Cardinales”. Revolución Administrativa. Ed. Púb. Madrid, pág.178

[4] Gabino Fraga, citado en artículo digital “http://es.scribd.com/doc/62250950/Introduccion-Al-Derecho-Administrativo”

[5]  “El derecho administrativo no sólo estudia la actividad del órgano administración pública, sino más bien el total de la actividad de índole administrativa, sea que la realice el órgano administrativo o losórganos Poder Judicial o Poder Legislativo, e incluso las personas no estatales en cuanto ejercen poderes públicos.” Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Última edición. Cap. V, Pág. 17

[6]  Veddel, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Biblioteca Aguilar, 1980, p.40. Citado en http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf

[7] Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Última edición. Cap. II, Pág. 1

[8] Rodríguez Rodríguez, Libardo; “La explicación histórica del Derecho Administrativo”http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf

[9] Tribunal de Conflictos, 8 de febrero de 1873, Blanco, Dalloz 1873.3.20, Conclusiones David, Sirey 1873.3.153, conclusiones David. Epp. I y siguientes de Long, M et Al. Les grandes arrets de la jurisprudence administrative, 12ª. Ed., Paris, Dalloz, 1999 pp1 y SS.

[10] Rodríguez Rodríguez, Libardo; “La explicación histórica del Derecho Administrativo”http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf

Es una reclamación de varios sectores públicos que se revoquen las pensiones que otorgó el Ejecutivo al grupo de oficiales sometidos en el sonado proceso de corrupción del Dican. Sin embargo, para que sean revocadas dichas pensiones conforme a la nueva ley 107-13 sobre Derechos de las Personas en su relación con la administración, debe agotarse un proceso que incluye el sometimiento de la revocación a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que sea un tribunal el que disponga finalmente la revocación. Este es un régimen especial para los actos favorables que establece la administración, y en caso de la revocación de actos desfavorables la administración puede revocarlos sin necesidad de acudir a los tribunales.

Según el artículo 45 de la mencionada ley, especifica que debe primero ejecutarse una declaración de lesividad por iniciativa propia o a solicitud de parte interesada. Luego debe ser apoderada la Jurisdicción Contenciosa para el conocimiento de la impugnación, siempre que no haya pasado un año desde la puesta en vigencia del acto.

¿Qué aplicaba antes de la puesta en vigencia de la ley 107-13? Dicho tema es abordado por la sentencia TC/0226/14 en el punto 10.2, y en esta se resuelve que :

“aún cuando, actualmente no está vigente la normativa que contiene el proceso de declaración de lesividad de actos favorables –contenido en el artículo 45 de la Ley núm. 107-13 sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la administración pública y de procedimiento administrativo5–, el cual permite la impugnación por parte de la administración por ante la jurisdicción contencioso administrativa de aquellos actos favorables que resulten lesivos para el interés general, sí existen procedimientos legales que pudieron y debieron ser agotados por la administración pública en este caso en concreto.

En este sentido, la Ley núm. 1494, que instituye la jurisdicción contencioso-administrativa, establece el recurso contencioso-administrativo contra aquellos actos administrativos violatorios de la ley, los reglamentos y decretos, el cual, si bien en su generalidad es interpuesto por los administrados contra los actos administrativos, nada impide que quien interponga el recurso sea la propia administración que dictó el acto. Con la interposición del recurso, la jurisdicción contencioso-administrativa podrá determinar la legalidad o no del acto administrativo inicialmente dictado, en este caso la autorización para edificar, y podrá declarar la nulidad del acto en caso de que lo considere ilegal, decidiendo a su vez –y a solicitud de parte– la posible compensación por los daños que dicho acto de la administración pudo haber causado al administrado.” SENTENCIA TC/0226/14 Punto 10.2, literales K y L”

Franklyn Hernández Bretón

Existe una amplia discusión dogmática en cuanto a la definición del acto administrativo, pero este artículo no pretende abundar mucho en ello sino que buscamos aterrizar el tema lo más posible a la realidad apoyándonos en precedentes relacionados. El autor argentino Agustín Gordillo dice del acto administrativo: “es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa apta para producir efectos jurídicos individuales en forma inmediata.”[1]

La sentencia del Tribunal Constitucional dominicano TC/0088/14, abordó una situación parecida a la problemática planteada con los couriers y el aviso en los periódicos de circulación nacional, el cual advierte la decisión de la Dirección General de Adunas (DGA) de empezar el cobro de los impuestos correspondientes a una serie de artículos que la DGA había “interpretado” como exentos en virtud del decreto 402-05. Personas afectadas han recurrido dicha decisión de la DGA por ante el Tribunal Superior administrativo en materia de amparo, y se leen diversas opiniones sobre si el aviso de la DGA es o no, un acto administrativo.

En el caso TC/0088/14, surgió un debate sobre si el acto originalmente impugnado (una publicación en un periódico) era acto administrativo, y por tanto debía  conocerse por la vía de lo contencioso administrativo o por amparo. El tribunal determinó que dicha publicación era una “actuación administrativa” y que también vulneraba un derecho fundamental, por lo que la vía idónea en dicho caso podía ser el amparo. Es decir la publicación en el periódico efectivamente era una acto administrativo sui generis e irregular, al no ser un acto debidamente motivado y notificado, pero seguía siendo un acto administrativo no obstante ello, y al considerar que dicho acto violaba un derecho fundamental, el amparo tenía competencia para conocer de su impugnación.

A continuación transcribimos el razonamiento clave del tribunal respecto a este punto, presente en el capítulo 10, literal h:

“este tribunal entiende que si bien no existe un oficio o resolución de la Administración en la cual se les haya notificado a los recurridos las razones por las cuales no les serían adjudicadas las obras ganadas en el sorteo, lo cierto es que esa exclusión expresada en la publicación del periódico realizada por la recurrente, constituye una actuación de la Administración que vulnera el derecho a la igualdad, en la medida en que la exclusión de los recurridos frente a otros participantes en el sorteo constituye una discriminación.”

Si el Tribunal Constitucional dominicano considera que la actuación de la DGA mediante aviso ha violado un derecho fundamental, le dará el carácter de acto administrativo, pudiendo resolver su revocación, como ocurrió en el precedente TC/0088/2014. Claro está que resulta más fácil como abogado defender la inadmisibilidad de la acción de los couriers, por la razón de que el grueso de los amparos en materia administrativa son declarados inadmisibles por no ser la vía idónea al plantear conflictos de legalidad de los actos, y no controversias propias del amparo (constitucionalidad).

Estos temas requieren tener una concepción flexible sobre el acto administrativo y dejar de lado el dogmatismo formalista con que suele tratarse el tópico del acto administrativo comúnmente en los círculos de abogados. En fin, a nuestro entender el tema central de los amparos sometidos por los couriers debe ser establecer si la actuación de la DGA ha sido o no apegada a la Constitución dominicana, y no sobre el carácter de acto administrativo del aviso de la DGA.

Franklyn Hernández Bretón

 

[1] Gordillo, Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, 10ª edición, Buenos Aires, F.D.A., 2011, Cap. IV, Pág.32