Antes de adentrarnos en los hechos históricos que han dado lugar al desarrollo de esta parte especial del Derecho, es necesario que expongamos brevemente el concepto que tienen doctrinarios en esta materia sobre el Derecho Administrativo:
· “…El Derecho Administrativo es el conjunto de reglas relativas a la organización y al funcionamiento de los servicios públicos y a las relaciones de éstos con los particulares.”[1]
· El Derecho Administrativo es la rama del derecho público interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administración pública como órgano del poder ejecutivo federal, la organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales.[2]
· El derecho administrativo regula a la función administrativa. Analizando este concepto decimos que el Derecho Administrativo es la rama del derecho público interno que determina la organización y funcionamiento de la administración pública, tanto centralizada como paraestatal.[3]
· Rama del Derecho Público que regula la Actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa.[4]
Estas definiciones son similares, y todas en síntesis explican que el derecho administrativo se refiere a normas de orden público que rigen a la administración pública y su relación con los ciudadanos. Existe especial hincapié en todas estas conceptualizaciones en la palabra “administración” o “función administrativa”, y es que este derecho está limitado a reglar las actuaciones del Estado sólo en su esfera administrativa, la cual en principio está a cargo del Poder Ejecutivo. [5]
2. Antecedentes
Los primeros antecedentes de Derecho Administrativo se identifican desde los orígenes de las primeras civilizaciones. Como dice el autor Georges Veddel, “todo país civilizado poseería un derecho administrativo, puesto que necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la acción de la administración,”[6]
Es entonces desde el Imperio Romano, los Estados monárquicos absolutistas de la Edad Media y el período de colonización de América, cuando tienen inicio las primeras instituciones y normas del poder político público, y que la doctrina cita ha sido el primer punto de partida de la creación de leyes que los gobiernos debían cumplir con cierta rigurosidad y que normaban las relaciones entre administración y personas comunes, por lo que desde ese entonces ya estaba presente la noción del Derecho Administrativo, aunque las limitaciones eran amplias e imperaba el “Estado de Policía” ya que el poder de los monarcas era ilimitado.
Como explica Gordillo[7]: “El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha sido suficiente ab origene para la creación de una disciplina. Esta época es la de las monarquías absolutas, dando origen a principios jurídicos idénticos en distintos países y momentos históricos: quod regis placuit legis est, the King can do no wrong, le Roi ne peut mal faire. En esos momentos el derecho administrativo se agota en un único precepto: Un derecho ilimitado para administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él.”
El carácter no obligatorio de las leyes de gobierno y la no positivización estricta de principios de gobierno en normas separadas y diferentes de las leyes que regían a los particulares, es lo que los autores explican traza una línea clara que demarca esa etapa histórica del nacimiento Derecho Administrativo, y por lo tanto la doctrina nombra este período histórico como un antecedente y no una parte propia del este Derecho. Como lo explica Libardo Rodríguez, el Derecho Administrativo no existía en ese contexto “(…)Es decir, que sólo puede afirmarse que efectivamente existe Derecho Administrativo en un Estado, cuando ese conjunto de normas reguladoras de la organización y la actividad administrativa son obligatorias para las autoridades y conforman un cuerpo coherente y sistemático, que permita afirmar la existencia de una rama especializada del derecho, diferente de las ramas del derecho tradicionales, como el derecho civil, el derecho penal, el comercial, el laboral, etcétera”.[8]
3. Nacimiento y evolución del Derecho Administrativo
Fue la Revolución Francesa de 1789 y el concepto jurídico de “Estado de Derecho” que ésta impuso en el ordenamiento jurídico francés, con influencia en todo el mundo, lo que dio inicio a la primera etapa del Derecho Administrativo.
El “Estado de Derecho” proclamado por la Revolución Francesa significaba que las reglas de gobierno y el respeto a los derechos de las personas, eran de obligatorio cumplimiento tanto para gobernados como gobernantes. En adición a esto primero, el otro punto crucial que los autores indican como elemento sustantivo para considerar la existencia de un Derecho Administrativo a partir de la Revolución, fue la separación de los regímenes jurídicos y normas que habían de aplicarse a las autoridades, de las que eran aplicables a los ciudadanos.
La formación de este régimen jurídico especial para reglar las relaciones entre administración y los ciudadanos, fue fruto de un hecho histórico muy singular que consistió en lo siguiente: en el contexto en que los revolucionarios franceses llegaron al poder sucedió que los mismos tuvieron miedo de que los jueces y el sistema judicial del antiguo régimen, interfirieran negativamente las decisiones políticas que tomaran los revolucionarios en el nuevo gobierno. El miedo de los revolucionarios estaba fundado en la realidad de que antes de la revolución, los administradores de justicia del antiguo régimen habían obstaculizado algunas decisiones políticas del rey. Esto conllevó a que los nuevos gobernantes revolucionarios tomaran la decisión de prohibir a los jueces conocer sobre asuntos relacionados con la administración pública y por lo tanto los principios de la Revolución Francesa que proclamaban el Estado de Derecho y la subordinación de los gobernantes a la ley, fueron prácticamente desconocidos.
La prohibición a los jueces de fallar sobre temas vinculados a la actuación de la administración, fue consagrada expresamente en la ley 16-24 de Agosto de 1790. Esta ley decía que los jueces, bajo pena de “prevaricato”, no podían inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los funcionarios de la administración por razón de sus funciones.Posteriormente, para el año 1791, este principio fue elevado a rango constitucional. En el artículo tres de la Constitución Francesa de ese año, se estableció la prohibición a los jueces de conocer de casos relacionados a la administración pública.
En vista de esta contradicción evidente de los principios y el espíritu del “Estado de Derecho”, el gobierno revolucionario ideó un mecanismo de administración-juez con el fin de subsanar estas medidas, y este consistía en que las eventuales reclamaciones contra la administración debían ser conocidas y falladas por el jefe ejecutivo, mecanismo pues que debilitaba considerablemente la subordinación de los gobernantes a la ley.
Los nuevos gobernantes revolucionarios complementaron esta idea creando un órgano especial llamado Consejo de Estado, parecido al Consejo del Rey que existió en el periodo monárquico. La función de este Consejo era asesorar al poder ejecutivo en varios temas (redacción de leyes y reglamentos) y resolver las controversias entre la Administración y los particulares. La forma en que el Consejo daba solución a las controversias era estudiando las reclamaciones interpuestas por los particulares contra la Administración y proponiendo luego una decisión al respecto al Poder Ejecutivo. Esta debilidad evidente con la que nació el “Estado de Derecho” se convertiría en un sistema eficiente y real de Derecho Público Administrativo. Esto se debió a que, en primer lugar, en el año 1806 se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa que conocería sólo sobre los casos de controversias entre Administración y particulares, y esto permitiría que los que trabajaban en dicha comisión se especializaran en el conocimiento de esta materia.
También ocurrió que el Poder Ejecutivo tenía tantas funciones y responsabilidades, que fue delegando al Consejo prácticamente todas las potestades que le correspondían con relación al Consejo en lo contencioso, limitándose a firmar las soluciones que se le proponía, de manera que existía cierto criterio de imparcialidad que benefició la credibilidad del Consejo. De forma concomitante a estos sucesos, y observando el pueblo francés la labor seria que ejecutaba el Consejo de Estado, se creó conciencia de esta importante función y se fue consolidando prestigio alrededor del Consejo toda vez que su actuación estaba acorde a los principios de racionalidad y justicia para con los administrados aunque ello implicara la adopción de medidas que fueran en un relativo perjuicio de la administración.
Este desarrollo del Consejo de Estado, produjo que mediante ley del 24 de Mayo de 1872, ser reconociera el mismo con carácter jurisdiccional, al otorgarle competencias como juez de la administración, y no ya como asesor que proponía soluciones. Ya entonces las decisiones no las firmaba el ejecutivo sino que el Consejo fallaba como tribunal independiente para algunos casos. Nacía desde ese entonces la dualidad de jurisdicciones, una jurisdicción conocía de los casos entre particulares mientras otra conocía de casos entre administración y particulares.
Se creó también un Tribunal de Conflictos, que tenía a su cargo resolver controversias en lo relativo a la competencia entre tribunales comunes y tribunales administrativos.
4. Sentencia Blanco
En estas circunstancias, para el año 1873, el Tribunal de Conflictos francés produjo uno de los fallos considerados como piedra angular del concepto jurídico moderno de Derecho Administrativo, el famoso Fallo Blanco. Este fallo consagró el principio consistente en que la actividad de la administración debe regirse por normas y principios especiales diferentes a los que se aplican a los particulares. Esta es la base del actual Derecho Administrativo y si bien es cierto ya existía la dualidad de jurisdicciones antes del Fallo Blanco, no existía diferencia en cuanto a las leyes y principios de fondo que habían de aplicarse entre particulares y entre particulares con la administración.
La sentencia expone:
“Considerando que la acción intentada por el señor Blanco, contra el prefecto del departamento de Gironde, representante del Estado, tiene por objeto hacer declarar civilmente responsable por la aplicación de los artículos 1382,1383 y 1384 del Código Civil, por los daños causados por las heridas provocadas a su hija por los hechos causados por los obreros empleados por la administración de tabacos.
Considerando que la responsabilidad de la que incumbe al Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de personas que se emplean en el servicio público no puede regirse por los principios determinados en el código civil, para las relaciones entre particular a particular.
Que esta responsabilidad no es ni general, ni absoluta; que esta responsabilidad tiene sus reglas especiales, que varían según las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados.”[9]
Esta etapa de “formación del Derecho Administrativo” termina con el “Fallo de Cadot” de 1889, donde el mismo Consejo de Estado consolidó su carácter de juez al expresar que no obstante que la ley le reconocía ese carácter sólo para resolver directamente algunos asuntos específicos, él era juez común en materia de controversias de la administración, es decir, que su competencia era general.[10]
El Consejo de Estado fue entonces creando precedentes jurisprudenciales y surgiendo así los principios modernos del Derecho Administrativo que influenciaron a gran número de países. Algunos de éstos son: principio de legalidad, de presunción de legalidad, la diferenciación de contratos administrativos y contratos entre particulares, el de culpa o falla del servicio para sustentar responsabilidad de la administración, principios de la función pública, la diferenciación entre bienes del Estado y bienes de particulares.
La influencia del Consejo de Estado francés se hizo sentir en gran parte del mundo. Los países que no tienen una jurisdicción administrativa separada de la jurisdicción común, han creado salas especializadas para el conocimiento de las controversias entre la administración y el Estado, es decir, han reconocido la existencia de un derecho especializado y distinto de otras ramas.
Entre los países que tienen una jurisdicción administrativa especializada, están: República Dominicana, Suecia, Finlandia, Austria, Portugal, Luxemburgo, Alemania, Túnez, Italia, Bélgica, Los Países Bajos, Grecia, Colombia, Líbano, Egipto, Turquía y Tailandia.
Entre los países que no tienen una jurisdicción administrativa especializada pero sí han creado salas especializadas en asuntos de derecho administrativo, están: China, Estados Unidos, Inglaterra, Hungría, España, Suiza, Venezuela, México, Indonesia y Polonia.
Conclusión
El Derecho Administrativo dio sus primeros pasos desde que el hombre se organizó en sociedad y como ciencia se ha reconocido y desarrollado profundamente desde el acontecimiento político social de la Revolución Francesa. Fruto de la positivización de normas y limitaciones de los poderes del Rey para pasar a un “Estado de Derecho”, este Derecho vino al mundo a proteger a los ciudadanos ante el enorme poder del Estado, mediante normas del nuevo gobierno revolucionario y principios que fueron creados de la Jurisprudencia del Consejo de Estado francés.
Fuentes
[1] Gordillo, Agustín A., “Tratado de Derecho Administrativo”. Pág.227-229.5ª ed. Astrea; Buenos Aires, F.D.A., 2013
[2] Langrod, Georges “Tratado de la Ciencia Administrativa”. Escuela nacional de Administración pública, 1973, Madrid España, pág. 135. 4ª edición.
[3] Garrido Falla, Fernando “Sobre el Derecho Administrativo y sus Ideas Cardinales”. Revolución Administrativa. Ed. Púb. Madrid, pág.178
[4] Gabino Fraga, citado en artículo digital “http://es.scribd.com/doc/62250950/Introduccion-Al-Derecho-Administrativo”
[5] “El derecho administrativo no sólo estudia la actividad del órgano administración pública, sino más bien el total de la actividad de índole administrativa, sea que la realice el órgano administrativo o losórganos Poder Judicial o Poder Legislativo, e incluso las personas no estatales en cuanto ejercen poderes públicos.” Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Última edición. Cap. V, Pág. 17
[6] Veddel, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Biblioteca Aguilar, 1980, p.40. Citado en http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf
[7] Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Última edición. Cap. II, Pág. 1
[8] Rodríguez Rodríguez, Libardo; “La explicación histórica del Derecho Administrativo”http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf
[9] Tribunal de Conflictos, 8 de febrero de 1873, Blanco, Dalloz 1873.3.20, Conclusiones David, Sirey 1873.3.153, conclusiones David. Epp. I y siguientes de Long, M et Al. Les grandes arrets de la jurisprudence administrative, 12ª. Ed., Paris, Dalloz, 1999 pp1 y SS.
[10] Rodríguez Rodríguez, Libardo; “La explicación histórica del Derecho Administrativo”http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf